Regulación del cannabis y turismo en Uruguay: la exclusión de no residentes del mercado regulado y sus implicancias de política pública

Abstract

La Ley 19.172 de 2013 posicionó a Uruguay como el primer país en regular integralmente el mercado de cannabis para uso recreativo, pero excluyó a los no residentes de las tres vías de acceso legal —cultivo doméstico, clubes de membresía y compra en farmacias— mediante el requisito de cédula de identidad uruguaya y registro biométrico. Esta tesis analiza los fundamentos políticos de esa exclusión y sus implicancias actuales de política pública, doce años después de su promulgación. El abordaje es cualitativo y combina cuatro tipos de fuentes: revisión de la literatura académica internacional sobre turismo cannábico; análisis normativo de la Ley 19.172 y sus decretos reglamentarios en diálogo con la Ley de Turismo, la Ley de Migración y los tratados internacionales de control de drogas; sistematización de los informes oficiales del IRCCA del período 2021–2025 y de la Segunda Evaluación de la regulación publicada por la Secretaría Nacional de Drogas en 2026; y análisis del debate político y de fuentes periodísticas. El marco teórico de la brecha de implementación (implementation gap) ofrece la lente analítica para interpretar la distancia entre el diseño normativo original y la política efectivamente implementada. El trabajo identifica cinco argumentos que fundamentaron la exclusión en 2013 —temor al narcoturismo, gestión de la presión diplomática regional, opinión pública adversa, compromisos internacionales y encuadre sanitario— y muestra que la evidencia acumulada ha erosionado progresivamente la validez de cada uno. La experiencia comparada de Colorado, Países Bajos, Tailandia y Canadá indica que la exclusión turística no elimina la demanda sino que la redirige hacia canales informales con mayores riesgos sanitarios. Los datos territoriales del IRCCA, en particular la mayor penetración del mercado regulado per cápita en Maldonado, sugieren la presión de la demanda turística sobre el sistema. La Segunda Evaluación reconoce que las restricciones del modelo explican parte del mercado gris persistente, que alcanza al 29,7% de los consumidores. La tesis propone el concepto de "paradoja de la ventana lateral" para caracterizar la singularidad uruguaya y argumenta que la actual administración enfrenta una ventana de oportunidad para incorporar a los no residentes mediante una reforma del decreto reglamentario.