Descentralización municipal y coordinación intergubernamental en Uruguay: incentivos político-partidarios en la relación entre Intendencias y Municipios (2015-2020)

Abstract

El objetivo general de esta tesis es analizar la descentralización municipal en Uruguay desde el enfoque de las Relaciones Intergubernamentales (RIG), con énfasis en los incentivos electorales que tienen los gobernantes del nivel departamental y del nivel local, para cooperar o competir. Esta investigación combina la literatura de RIG y de políticas públicas con la literatura vinculada a sistemas de partidos y competencia electoral. Se propone responder la siguiente pregunta: ¿cómo inciden las configuraciones político-partidarias subnacionales sobre los niveles de coordinación entre Intendencias Departamentales y Municipios en las etapas de formulación e implementación de servicios municipales? Las RIG son un factor decisivo que condiciona los avances o retrocesos en los procesos de descentralización. Estas relaciones están fundamentalmente marcadas por los incentivos que tienen los gobernantes de los distintos niveles para cooperar o competir entre sí. Esta tesis analiza cómo las configuraciones político-partidarias subnacionales inciden en la coordinación intergubernamental entre Intendencias y Municipios en Uruguay, en el marco de la formulación e implementación de servicios municipales. Dada la reciente descentralización municipal, se considera clave estudiar las RIG y los incentivos de cooperación o competencia entre autoridades locales. Se plantea que mayores niveles de coordinación se logran cuando existen incentivos político-partidarios para cooperar entre distintos niveles territoriales. Para demostrarlo, se construye un modelo explicativo con dos variables independientes (tipo de sistema de partidos y grado de congruencia partidaria), una variable de control (nivel de desarrollo socioeconómico territorial) y una variable dependiente (nivel de coordinación: bajo, medio o alto). El análisis se desarrolla a partir de seis casos de estudio: tres municipios del departamento de San José (partido redominante) y tres de Salto (sistema bipartidista), evaluados durante el período 2015–2020. El estudio concluye que el diseño institucional de la descentralización, en conjunto con la estructura partidaria institucionalizada y nacionalizada, genera incentivos que condicionan la coordinación intergubernamental territorial, y con ello la efectividad del proceso de descentralización. El estudio aporta evidencia que confirma que la descentralización municipal en Uruguay está condicionada por la configuración político- partidaria, por los incentivos de cooperar o competir entre gobernantes del nivel departamental y el municipal en función del objetivo de continuar ellos o sus partidos en los respectivos cargos. Como principal aporte, se confirma que parte del diseño institucional de la descentralización municipal uruguaya (pluralismo institucional, y elecciones simultáneas y vinculadas) en convivencia con un sistema de partidos institucionalizado y nacionalizado, genera incentivos para que lo partidario sea determinante, por lo que se requiera introducir cambios que minimicen esos aspectos y así avanzar hacia una descentralización más efectiva.

The overall objective of this thesis is to analyze municipal decentralization in Uruguay from an intergovernmental relations (IRG) perspective, with particular emphasis on the electoral incentives that governments at both levels have to cooperate or compete. This research combines the literature on IRG and public policy with institutionalist scholarship on party systems and electoral competition. It seeks to answer the following question: How do subnational political and party configurations affect the levels of coordination between departmental governments and municipalities during the formulation and implementation of municipal services? IRG are a decisive factor shaping progress or setbacks in decentralization processes. These relations are fundamentally influenced by the incentives that governments at different levels have to cooperate or compete with one other.This thesis examines how subnational political and party configurations influence intergovernmental coordination between departamental governments and municipalities in Uruguay, in the context of the design and implementation of municipal services. Given the recent nature of municipal decentralization, studying IGR and the incentives for cooperation or competition among local authorities is essencial. The central proposition is that higher levels of coordination occur when political and partisan incentives favor cooperation across territorial levels. To test this, an explanatory model is developed with two independent variables (type of party system and degree of party congruence), one control variable (territorial socioeconomic development), and one dependent variable (level of coordination: low, medium, or high). The empiral analysis is based on six case studies: three municipalities in the department of San José (characterized by a dominant-party system) and three in Salto (a two-party system), covering the period 2015–2020. The study concludes that the institutional design of decentralization, together with the institutionalized and nationalized party system, creates incentives that condition the effectiveness of territorial coordination. It provides evidence confirming that municipal decentralization in Uruguay is shaped by political-partisan configuration and by the incentives for departmental and municipal leaders to cooperate or compete in order to maintain themselves or their parties in office. The main contribution of this research is to show that specific features of Uruguays municipal decentralization – such as institutional pluralism and simultaneous, linked elections - combined with an institutionalized and nationalized party system generate strong partisan incentives that hinder effective decentralization. The findings suggest that institutional reforms are needed to reduce these partisan dynamics and promote more effective intergovernmental coordination.